Як призначають Генерального прокурора в країнах ЄС: різноманіття підходів

Процедура формування керівництва прокуратури у країнах Європейського Союзу демонструє значне розмаїття: від участі уряду та міністра юстиції до залучення парламенту, Президента чи судових органів, а також проведення конкурсного відбору. Аналіз європейської практики свідчить про відсутність уніфікованої моделі призначення Генерального прокурора в ЄС.

Україна, прагнучи інтегруватися до Європейського Союзу, активно адаптує своє законодавство до європейських стандартів. Часто поняття “європейські стандарти” асоціюється з єдиними правилами функціонування державних інституцій. Однак порядок призначення Генерального прокурора в країнах ЄС спростовує це уявлення, демонструючи різноманіття моделей та відсутність універсальної процедури. Детальніше про механізми формування керівництва прокуратури у державах Євросоюзу – у матеріалі УНН.

Країни ЄС можна умовно поділити на дві категорії. До першої належать держави, де прокуратура є частиною виконавчої гілки влади або тісно з нею пов’язана. У таких юрисдикціях кандидатуру Генерального прокурора найчастіше подає уряд, міністр юстиції, прем’єр-міністр чи Президент. Друга група об’єднує країни, де прокуратура функціонує як більш незалежний інститут. Тут до процесу призначення можуть бути залучені судові ради, органи прокурорського самоврядування або парламент.

Виконавча влада як ключовий гравець у визначенні кандидатури Генерального прокурора

У переважній більшості держав-членів ЄС представники виконавчої влади відіграють вирішальну роль у висуненні претендентів на посаду Генерального прокурора. Залежно від конституційної моделі країни, це може бути міністр юстиції, уряд, глава уряду або Президент. Після цього кандидат проходить процедуру затвердження, яка зазвичай передбачає участь ще одного конституційного органу – Президента, парламенту або монарха.

Такий механізм певною мірою нагадує чинну українську модель, де остаточне рішення залишається за політичними інститутами, визначеними Конституцією. Однак способи внесення кандидатури в різних країнах суттєво відрізняються.

Наприклад, у Німеччині Федерального генерального прокурора пропонує Федеральний міністр юстиції, а призначає Федеральний президент. Парламент у цій процедурі не задіяний, а сама посада традиційно вважається політичною – прокурор втілює кримінально-правову політику чинного уряду.

Схожий підхід спостерігається і у Франції, де кандидатуру також подає міністр юстиції, а призначення здійснює Президент. Вища рада магістратури лише надає консультативний висновок, який не має обов’язкового характеру.

У Португалії кандидатуру Генерального прокурора висуває уряд, а затверджує Президент. Важливою особливістю є призначення очільника прокуратури на фіксований термін, що розглядається як одна з гарантій інституційної незалежності від мінливої політичної кон’юнктури.

Існують також моделі з унікальними рисами. Приміром, у Данії міністр юстиції є найвищою посадовою особою стосовно прокурорів і має право надавати письмові вказівки щодо конкретних кримінальних проваджень. Запобіжником зловживань слугує вимога обов’язкового письмового обґрунтування таких вказівок та їх доведення до відома парламенту. Варто зазначити, що цим правом за останні десятиліття користувалися лише кілька разів.

Судові ради, парламент та конкурси як механізми визначення Генерального прокурора

До другої групи країн належать ті, де ключову роль у призначенні Генерального прокурора відіграють парламент, органи суддівського чи прокурорського врядування, або ж застосовуються конкурсні механізми. Навіть у межах цієї групи відсутній єдиний підхід.

Так, у Болгарії кандидатуру висуває Судова рада, а призначає Президент. У Хорватії уряд подає кандидатуру до парламенту, який приймає остаточне рішення. У Литві процедура розподіляє повноваження між Президентом і парламентом: глава держави вносить кандидатуру, а Сейм вирішує питання її затвердження.

В Італії висування та призначення Генерального прокурора при Касаційному суді перебуває виключно у віданні Вищої ради магістратури – органу суддівського врядування. Виконавча влада фактично усунена від кадрових призначень. Однак ця модель неодноразово ставала об’єктом критики через внутрішні конфлікти та боротьбу за вплив всередині самої магістратури.

Особливу увагу привертають Латвія та Ірландія, які часто наводяться як приклади країн із прозорим конкурсним відбором на посаду Генерального прокурора. У Латвії кандидати подають документи на відкритий конкурс, після чого їх оцінює Судова рада, проводиться перевірка репутації та запит до органів державної безпеки. Лише після завершення всіх етапів кандидатура передається до парламенту. В Ірландії відбір здійснює спеціальний комітет, до складу якого входять представники судової влади, адвокатури та уряду. При цьому уряд не має права самостійно пропонувати іншого кандидата – він призначає лише особу, рекомендовану комітетом.

Причини відсутності універсальної моделі призначення Генерального прокурора в ЄС

Незважаючи на спільні демократичні цінності та принцип верховенства права, які об’єднують усі держави Європейського Союзу, єдина модель призначення Генерального прокурора так і не була вироблена. Це пояснюється тим, що система прокуратури в кожній країні є невід’ємною частиною її конституційного устрою, який формувався десятиліттями.

Такий підхід підтримують і європейські інституції. Венеціанська комісія неодноразово наголошувала, що кожна держава має право самостійно визначати модель організації прокуратури, за умови, що вона відповідає її конституційному ладу та забезпечує незалежність прокурорів та належне функціонування інституції. Саме тому під час вступу нових держав до Європейського Союзу не встановлюється вимога щодо запровадження конкретної моделі призначення Генерального прокурора, зокрема обов’язкового відкритого конкурсу.

Консультативна рада європейських прокурорів дотримується аналогічної позиції. У своєму Висновку №19 від 2024 року вона зазначає, що європейські держави можуть застосовувати різні системи формування органів прокуратури, враховуючи власну правову традицію, державний устрій та конституційну модель. Ключовим критерієм є не спосіб призначення Генерального прокурора, а гарантії його незалежності, прозорість процедури та ефективність роботи прокуратури.

Нагадаємо

У Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт №15343 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора України”. Цей документ передбачає запровадження відкритого конкурсу на посаду Генерального прокурора, створення спеціальної конкурсної комісії за участю українських та міжнародних експертів, а також внесення змін до процедур призначення, дисциплінарної відповідальності та звільнення керівника Офісу Генерального прокурора.

Водночас запропонована модель викликала широку юридичну дискусію. Експерти звертають увагу на потенційні конституційно-правові ризики окремих положень законопроєкту. Серед них – можливе звуження конституційних повноважень Президента України під час внесення кандидатури Генерального прокурора до Верховної Ради, розширення компетенції Вищої ради правосуддя поза межі її конституційного статусу, а також недостатня чіткість деяких процедур.

Юристи наголошують, що Конституція України визначає Президента та Верховну Раду як суб’єктів призначення Генерального прокурора, тому будь-які зміни процедури мають відповідати встановленому Основним Законом розподілу повноважень між органами державної влади.

Порада від Бізнес новини в Україні

Аналіз європейського досвіду призначення Генерального прокурора є надзвичайно корисним для України, особливо на тлі обговорення законодавчих ініціатив щодо реформування цієї сфери. Розуміння різноманіття підходів та їхніх наслідків дозволяє уникнути помилок, врахувати кращі практики та знайти оптимальний шлях для посилення незалежності та ефективності української прокуратури, зберігаючи при цьому баланс конституційних повноважень.

Джерело